Президентът Румен Радев върна за ново обсъждане Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (ЗИД АПК), като оспори 16 негови разпоредби. Държавният глава счита, че с тях уредбата се отдалечава от основни конституционни начала и деформира традиционни принципи и постижения на административното право. Ще се намали интензитетът на защитата на правата на гражданите и юридическите лица относно актове, издавани от позицията на власт и изискващи подчинение. Тези разпоредби ще се отразят неблагоприятно на ролята на административното правосъдие да бъде защитник на обикновения човек срещу незаконосъобразните действия и произвола на администрацията.

Държавният глава изразява несъгласие с  разпоредбите относно правилата за подсъдността, закритите съдебни заседания, драстично увеличените такси в касационното производство и премахването на касационната инстанция в редица специални закони.

Президентът подчертава, че съдържанието на правото на защита многократно е тълкувано от Европейския съд за правата на човека, който приема, че държавата не трябва да поставя правни и практически пречки пред неговото упражняване. Като създават неясна родова подсъдност, увеличават разходите за правосъдие с приетата местна подсъдност, предвиждат необосновано драстично увеличаване на таксите в касационното производство и премахват касационната инстанция в специални закони, оспорените разпоредби на ЗИД АПК поставят именно такива пречки.

Тези разпоредби ще намалят способността на административното правосъдие да бъде сред основните фактори, които гарантират баланса и контрола между властите в държавното управление и върховенството на закона. Така е застрашен правовият и демократичен характер на съвременната държава.

Следва пълният текст на мотивите:

Мотиви за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Административнопрецесуалния кодекс, приет от 44-то Народно събрание на 25 юли 2018 г.

Уважаеми народни представители,

Подкрепям необходимостта от усъвършенстване на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), защото дефицитът на справедливост се усеща най-отчетливо при взаимоотношенията на гражданите и юридическите лица с държавните органи. С приетия Закон за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (ЗИД АПК) са направени стъпки в правилната посока по отношение на практическото прилагане на електронното управление и електронното правосъдие, на административния договор и на защитата срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията. Независимо от това, не мога да се съглася с отделни разпоредби от ЗИД АПК, които отдалечават уредбата от основни конституционни начала, деформират традиционни принципи и постижения на административния процес и в крайна сметка ще доведат до намаляване интензитета на защитата на правата на гражданите и юридическите лица относно актове, издавани от позицията на власт и изискващи подчинение.

Като държавен глава се ръководя от разбирането, че съдебният контрол върху актовете на изпълнителната власт е особено важна проекция на принципа за разделението на властите, носеща конструкция в системата от гаранции за правовата и демократична държава. Ето защо съм длъжен да се противопоставя на всеки опит за законова уредба, който отслабва способността на административното правосъдие да бъде защитник на обикновения човек срещу незаконосъобразните действия и произвола на държавните органи.

1. Правилата за подсъдността трябва да бъдат пределно ясни, за да знаят жалбоподателите към кой съд да се обърнат и за да се избегнат спорове за подсъдност между съдилищата. Приетата със ЗИД АПК уредба на подсъдността не съответства изцяло на тези изисквания.

Направеното с § 28 допълнение в чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК създава проблеми с родовата подсъдност. От една страна, не са идентифицирани ясно актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, които Върховният административен съд (ВАС) разглежда като първа инстанция. С Решение № 8 от 2018 г. на Конституционния съд се изяснява смисълът на чл. 125, ал. 2 от Конституцията, но това не замества необходимата законова уредба. От друга страна, изразът „в случаите, предвидени в закон“ създава впечатление за втора хипотеза на изключение от правилото, че актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите се разглеждат като първа инстанция от ВАС. Това излиза извън тълкуването на Конституционния съд. Приетата уредба за родовата подсъдност създава правна несигурност и може да доведе до множество спорове за подсъдност.

С § 29, т. 1 от ЗИД АПК се променя принципът за местната подсъдност при оспорване на индивидуални административни актове. Като критерий за определяне на компетентния административен съд се въвежда постоянният адрес на физическото лице жалбоподател. Правилата за местната подсъдност следва да гарантират както връзката на делото с района на съответния съд, така и подходяща и за двете страни достъпност до този съд. Приетата уредба не отчита хипотезата на физически лица с настоящ адрес, различен от постоянния, което може да е затруднение за тях и за административните органи, чието седалище е различно от постоянния адрес на жалбоподателя. В тези случаи и двете страни ще бъдат принудени да пътуват до административния съд, в чийто съдебен район е постоянният адрес на жалбоподателя. При едновременно разглеждане на дела в различни административни съдилища държавните органи ще трябва да командироват навсякъде свои процесуални представители. Това ще увеличи разходите на администрациите, които директно или индиректно ще бъдат за сметка на данъкоплатците. Освен това промяната може да доведе до отлагане на дела в разрез с принципа за бързина и процесуална икономия, прогласен в чл. 11 от АПК. За тази промяна, направена чрез предложение между първо и второ гласуване на законопроекта, няма финансови разчети. Изтъкнатият мотив за по-равномерно натоварване на административните съдилища не следва да е за сметка на повишаване на разходите за достъп до правосъдие. По тези съображения смятам, че новата местна подсъдност не дава достатъчно гаранции за по-лесен, по-бърз и по-евтин достъп до правосъдие.

2. Не съм съгласен с направеното в § 55 изменение на чл. 217, ал. 2 АПК относно закритите заседания в касационното производство. Публичността на съдебните заседания е толкова съществен принцип на правораздавателната дейност, че конституционният законодател изрично го е прогласил в чл. 121, ал. 3. Проекция на този принцип има във всички процесуални закони (чл. 12 от АПК, чл. 11 от ГПК, чл. 20 от НПК), както и в чл. 5, ал. 2 от Закона за съдебната власт. Правото на всеки човек на публично разглеждане на неговото дело е изрично посочено в чл. 10 от Всеобщата декларация за правата на човека и в чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС). Принципът за публичността на съдебните заседания има двояко значение. От една страна, той е гаранция за справедлив процес, в който страните имат право не само лично да участват, но и да са защитени срещу администриране на правосъдието на тъмно, без обществено наблюдение. От друга страна, този принцип е гаранция за реализиране правото на гражданите да получават и разпространяват информация, предвидено в чл. 41, ал. 1 от Конституцията и чл. 10, ал. 1 от КЗПЧОС.

Действително чл. 121, ал. 3 от Конституцията допуска със закон да се предвиждат закрити заседания. Тази възможност обаче представлява изключение от принципа за публичност и трябва да се използва пропорционално, когато е налице необходимост с оглед защита на друга конституционна ценност. Като поставя разглеждането на делото от тричленен състав на ВАС в открито заседание в зависимост от преценката на съдията-докладчик или от направено от страните изрично искане, променената разпоредба на чл. 217, ал. 2, изр. трето и четвърто АПК всъщност превръща публичността от правило в изключение.

3. С регламентираните в § 57 такси в касационното производство се ограничават съществено процесуалните възможности за пълноценна защита на гражданите и юридическите лица срещу незаконосъобразни актове на администрацията. Несъмнено видът и размерът на съдебните такси са част от гаранциите за достъп до правосъдие. Приемам, че сегашните съдебни такси се нуждаят от актуализация, но увеличението на простите такси в касационното производство е драстично (14 пъти за физически и юридически лица и 74 пъти за юридически лица с нестопанска цел) и не съответства на икономическата ситуация и доходите в България. Вносителите на законопроекта отчитат само очакваното увеличение на приходите в бюджета на ВАС и на административните съдилища. Липсва обаче ясен механизъм за определяне на новите размери и анализ за финансовото отражение на въведените по-високи такси за гражданите, бизнеса и бюджетните организации, тъй като последните също могат да са касатори.  Няма аргументи и защо например дружествата, предоставящи водоснабдителни, топлоснабдителни, електроснабдителни, газоснабдителни, телекомуникационни услуги, ще заплащат прости такси в размери като гражданите, а юридическите лица с нестопанска цел ще заплащат такси като търговски дружества. Така увеличените прости такси ще са практическа пречка за упражняване на процесуалните права на значителна част от гражданите и юридическите лица. Дори редуцираната такса по дела за пенсионно, здравно и социално осигуряване е увеличена 5 пъти в сравнение с действащата досега.

Въвеждането на пропорционални такси за „определяем материален интерес“ в касационното производство по административни дела не държи сметка за спецификата на тези дела. В административното правосъдие на преден план е пряката защита на нарушената законност при осъществяване на държавното управление, а не материалният интерес. Законността не е услуга, която една правова държава предоставя на гражданите, а необходимо условие за нейното съществуване. В този смисъл въвеждането на пропорционални такси, които са типични за гражданското правораздаване, е несъвместимо с административното правосъдие, при което споровете са за незаконосъобразно осъществяване на държавно управление. Затова пропорционалните такси не могат да бъдат принцип в касационното производство по АПК. Прилагането им, особено при липсата на легална дефиниция на понятието „определяем материален интерес“, ще доведе до правна несигурност и до противоречива съдебна практика. Поради това оспорвам и въвеждането със ЗИД АПК на пропорционални такси в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (§ 79, т. 4) и в Закона за опазване на околната среда (§ 111). Особено тревожна е промяната в Закона за опазване на околната среда, където размерът на таксата за касационно обжалване на решението по оценка на въздействието върху околната среда е оставен изцяло на преценката на съда. Въвеждането на пропорционална такса освен това ще направи тези производства недостъпно скъпи, което не съответства на чл. 9 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.

Със ЗИД АПК за първи път размер на съдебни такси се определя в закон. Този подход не отчита присъщата динамика в размера на таксите, които са в зависимост от доходите. Това е причината досега таксите за съдебните производства по административни и граждански дела да се предвиждат в тарифа на Министерския съвет. Определянето им с § 57, 61 и 67 на ЗИД АПК лишава гражданите и юридическите лица от възможността да оспорват размера на тези такси, с каквато разполагат при регламентирането им в акт на Министерския съвет. Като се има предвид, че размерът на таксите в касационното производство (не само по административни, но и по граждански дела) представлява 50 на сто от размера на таксите в първоинстанционното производство, определените с § 57 могат да бъдат аргумент за съществено увеличение на таксите и в първоинстанционното производство.

Въвеждането на пропорционални такси, както и драстичното увеличаване на простите такси в касационното производство, са в дисонанс с природата и целта на административното правосъдие – да гарантира защитата на по-слабата страна - гражданин или юридическо лице срещу незаконосъобразните актове на администрацията. Не се отчита изискването на чл. 60, ал. 1 от Конституцията таксите да са съобразени с доходите на гражданите, с което се ограничава правото на защита по чл. 56 от Конституцията. Размерът на определените такси може да представлява бариера за значителен брой граждани и юридически лица, поради което самата същност на правото на защита ще бъде нарушена. В този смисъл приетият закон е проблематичен и по отношение на чл. 6, ал. 1 от КЗПЧОС.

4. Както и по друг повод съм изразявал позиция, правото на жалба в първоинстанционните производства по АПК и правото на касационно обжалване в тяхното единство съставляват правото на административно правосъдие. Касационното обжалване е част от правото на защита, което вече не е срещу порочния административен акт, а срещу постановеното незаконосъобразно съдебно решение. Премахването на касационната инстанция в съдебните производства по административни дела, които и без това са двуинстанционни, несъмнено отслабва защитата на засегнатите права на граждани и юридически лица. Това не съответства на правото на защита (чл. 56 от Конституцията) и на правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица във всички стадии на процеса (чл. 122, ал. 1 от Конституцията).

4.1. Ограничаването на правото на защита само до една съдебна инстанция може да бъде оправдано само ако се налага, за да балансира с друга конституционна ценност. С някои от преходните и заключителните разпоредби на ЗИД АПК този баланс е нарушен. Нещо повече, липсата на втора - касационна инстанция ще застраши конституционно признати права, което е недопустимо.

Такъв е случаят с § 113, т. 5, б. „б“ изр. последно относно чл. 75, ал. 9 от Закона за подземните богатства. Предвиждането само на една съдебна инстанция при спорове за принудително отчуждаване на частни имоти за нуждите на проучването и добива на подземните богатства и за отмяна на принудителното отчуждаване не гарантира надеждна защита на правото на собственост, както изисква чл. 17, ал. 1 от Конституцията. Необжалваемостта на първоинстанционното решение във връзка с изпълнението на задължението на титуляри на разрешения за търсене и проучване или на концесионери може да се яви пречка за предприемане на всички необходими мерки за възстановяване на уврежданията на земята. Това не съответства на задълженията на държавата да осигури опазването на околната среда (чл. 15 от Конституцията) и да гарантира правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда (чл. 55 от Конституцията).

С § 114, т. 3 от ЗИД на АПК се изключва касационната инстанция  при оспорване на отказа за предоставяне на правна помощ от Националното бюро за правна помощ. Това не гарантира осигуряването и предоставянето на ефективна правна помощ и е несъвместимо с естеството на правото на защита като основно право на гражданите съгласно чл. 56 от Конституцията.

Възразявам и срещу необжалваемостта на първоинстанционните съдебни решения по спорове за обезщетения при временна неработоспособност и трудоустрояване, за обезщетения за майчинство, за обезщетения за безработица (§ 124, т. 2 ЗИД АПК), както и по спорове за социални помощи (§ 130). Това са все случаи, които засягат хора в затруднено положение. Една правова държава, която също е и социална, трябва да осигури в пълна мяра защитата на техните права, още повече когато тези права са признати и гарантирани в чл. 47, ал. 2 и чл. 51, ал. 1 и 2 от Конституцията. Едноинстанционното производство, въведено с § 133 ЗИД АПК по отношение на помощите по Закона за семейните помощи за деца, не съответства на задължението на държавата да подпомага родителите при отглеждането и възпитанието на техните деца по чл. 47, ал. 1 от Конституцията.

С отпадането на касационното оспорване на съдебни решения, свързани с достъпа до обществена информация (§ 125, т. 3), се отслабват гаранциите за правото на информация, определяно не без основание като основа на всички други права. Освен конституционно признато, това право е част от правата по Хартата на основните права на Европейския съюз (чл. 11), по КЗПЧОС (чл. 10) и по Международния пакт за гражданските и политическите права (чл. 19). Значението на правото на информация, което е част от комуникационните права, е отчетено и от Конституционния съд. Според Решение № 7 от 1996 г. това право стои в основата на демократичния процес и съдейства за осъществяването на контрол върху дейността на държавните органи.

4.2. Освен намаляване интензитета на защитата на накърнени права на граждани и юридически лица, премахването на касационната инстанция има и друго измерение. Когато първоинстанционното съдебно решение е в полза на жалбоподателя, държавният орган ще бъде лишен от възможността да го оспорва. Така липсата на касационна инстанция ограничава адекватната защита на обществения интерес, който държавните органи са длъжни да отстояват. В тази връзка не съм съгласен с направените с § 109, т. 1, 2 и 3 ЗИД АПК промени, които изключват касационната инстанция по много важни въпроси, свързани със земеделските земи. Промяната по изключение на предназначението на земеделските земи следва да преминава през всички фази на съдебния контрол. Това произтича от характера на земята като благо от най-висш порядък за цялото общество. Отпадането на касационната инстанция при промяна на предназначението на земеделски земи не съответства на предвидената в чл. 21 от Конституцията особена закрила на земята, която закрила несъмнено включва и контрола за законност, когато се променя по изключение предназначението на земеделските земи.

Не подкрепям предвиденото в § 79, т. 3 ЗИД АПК ограничаване на съдебния контрол според размера на установени с ревизионен акт публични задължения. В областта на данъчното и осигурителното право е необходима по-висока степен на защита както на частния, така и на обществения интерес, независимо от размера на публичното вземане. Предвидената едноинстанционност ще ограничи пълноценната защита на голям брой физически и юридически лица. Тя ще се отрази неблагоприятно и на приходите в бюджета, когато първоинстанционното решение не е в полза на приходната агенция. Няма да има механизъм за оспорване на това решение, респ. за събиране на публичните вземания, изключени от касация единствено поради своя размер.

5. Не мога да подмина начина, по който ЗИД АПК беше приет. Между двете гласувания на законопроекта значителна част от постъпилите предложения бяха от самите вносители на законопроекта. Без да оспорвам възможността да се правят предложения по приетия на първо гласуване законопроект, следва да се има предвид, че Конституционният съд в Решение № 8 от 2010 г. посочва, че вносителят на законопроекта няма право да прави предложения върху своя собствен законопроект. Освен това повече от половината от преходните и заключителните разпоредби са предложени почти една година след изтичане на определения от самото Народното събрание срок за предложения между първо и второ гласуване. По този начин не само се удължава срокът за предложения, но и се постига ефект, при който народните представители не са равнопоставени. Съгласно чл. 83, ал. 5, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание такива предложения могат да правят не всички народни представители, а само членовете на комисията, която е водеща по законопроекта. Така, без необходимата публичност и без възможност за реакция на засегнатите лица, бяха приети няколко разпоредби, срещу които имам възражения, включително и по съществото на направените промени.

Считам, че създаденият с § 124, т. 1 ЗИД АПК чл. 69г в Кодекса за социалното осигуряване (КСО) е неприемлив. Пенсиите за осигурителен стаж и възраст от държавното обществено осигуряване се отпускат при настъпване на осигурителния риск „старост“ и при условие, че лицето има определения от закона осигурителен стаж. За всички осигурени лица е въведено изискване за определена минимална възраст, след навършването на която може да бъде отпусната пенсия. С чл. 69г, като изключение от прогласения в чл. 3, т. 3 от КСО принцип на равнопоставеност на осигурените лица, се предвижда придобиване на право на пенсия в пълен размер от съдии, прокурори и следователи без изискване за възраст. Необяснимо е защо правилото на чл. 69г ще се прилага само за магистрати, които ĸъм 31 дeĸeмвpи 2018 г. имaт пoнe 35 гoдини oбщ юpидичecĸи cтaж, oт ĸoитo пoнe двe тpeти ocигypитeлeн cтaж в opгaнитe нa cъдeбнaтa влacт, но не и за магистрати, за които тези изисквания ще са налице след тази дата. Това прави разпоредбата проблематична с оглед на чл. 6, ал. 2 от Конституцията.

Разпоредбата на § 148, т. 1 ЗИД АПК, с която се създава чл.123а в Закона за съдебната власт, е нецелесъобразна. Командироването на съдия от ВАС или от административните съдилища и то за срок 1 година, за да  наблюдава  практиката на Съда на Европейския съюз, на Общия съд на Европейския съюз и на Европейския съд по правата на човека, е несъвместимо със способите, по които те информират за дейността си. На официалните сайтове и на трите съдилища има  достатъчно и своевременна информация за техните решения, която е достъпна за всички магистрати. Няма никаква финансова обосновка колко ще струва прилагането на тази разпоредба, предвид това, че седалищата на тези съдилища са в Люксембург и в Страсбург. След като се увеличават драстично таксите на гражданите и организациите, за да се подпомогне бюджетът на съдебната власт, е недопустимо неефективното му разходване.

Съдържанието на правото на защита многократно е тълкувано от Европейския съд за правата на човека, който приема, че държавата не трябва да поставя правни и практически пречки пред неговото упражняване. Като създават неясна родова подсъдност, увеличават разходите за правосъдие с приетата местна подсъдност, предвиждат необосновано драстично увеличаване на таксите в касационното производство и премахват касационната инстанция в специални закони, част от разпоредбите в ЗИД АПК поставят именно такива пречки. Тези разпоредби ще намалят способността на административното правосъдие да бъде сред основните фактори, които гарантират баланса и контрола между властите в държавното управление и върховенството на закона. Така е застрашен правовият и демократичен характер на съвременната държава.

Уважаеми народни представители,

Въз основа на изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане § 28, § 29, т. 1, § 55 относно чл. 217, ал. 2, изр. трето и четвърто и ал. 4, § 57, § 61, § 67, § 79, т. 3 и 4, § 109, т. 1, 2 и 3, § 111, § 113, т. 5, б. „б“ относно чл. 75, ал. 9, изр. последно, § 114, т. 3, § 124, § 125, т. 3, § 130, § 133 и § 148, т. 1 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, приет на 25 юли 2018 г.